Hallituksen esitys laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain ja ulkomaalaislain muuttamisesta (HE266/2014 vp)
Pro-tukipiste ry oli edustettuna Sisäministeriön ohjaamassa työryhmässä, joka toimi vuodesta 2012 alkaen tämän lausunnoilla olevan hallituksen esityksen taustalla. Työryhmän pitkähköstä työskentelystä huolimatta Pro-tukipiste ry katsoo, ettei tällä esityksellä pystytä parantamaan riittävästi eri asemassa olevien uhrien yhdenvertaisuutta avunsaajina tai parantamaan uhrien tunnistamista ja ohjautumista viranomaisavun piiriin.
Pro-tukipiste ry:n ihmiskaupan vastaisesta työstä
Pro-tukipiste on riippumaton kansalaisjärjestö, joka on 25 vuoden ajan edistänyt seksi- ja erotiikkapalveluita myyvien ihmisten asemaa ja oikeuksia Suomessa tarjoamalla kohderyhmälle matalan kynnyksen sosiaali- ja terveyspalveluita, sekä vaikuttamalla kohderyhmän asemaan ja oikeuksiin yhteiskunnan rakenteissa. Tukitoimintamme kautta tavoitamme vuosittain n. 1500 – 2000 seksi- tai erotiikkapalveluita myyvää henkilöä. Tuotamme myös luottamuksellisia tukipalveluita sekä oikeudellista neuvontaa ja avustamista ihmiskaupparikoksen uhriksi joutuneille. Tukipalvelujemme piirissä oli vuoden 2014 aikana 21 ihmiskaupparikoksen uhriksi tunnistettua täysi-ikäistä naista. Auttamisjärjestelmän olemassaolon aikana Pro-tukipisteen palveluissa on ollut yhteensä 51 ihmistä, joiden kertomassa on ollut niin vahvoja viitteitä ihmiskaupasta, että heidän kanssaan on otettu puheeksi ihmiskauppa ja mahdollisuudet avun hakemiseen. Näistä henkilöistä 26 on tai on ollut auttamisjärjestelmässä, kahden osalta auttamisjärjestelmä on tehnyt kielteisen päätöksen ja 23 ei ole antanut lupaa tehdä esitystä auttamisjärjestelmään ottamiseksi. Pro-tukipisteen lakimies on avustanut erilaisissa oikeudellisissa prosesseissa 26 ihmiskaupparikoksen uhria.
Pro-tukipiste ry oli edustettuna Sisäministeriön ohjaamassa työryhmässä, joka toimi vuodesta 2012 alkaen tämän lausunnoilla olevan hallituksen esityksen taustalla. Työryhmän pitkähköstä työskentelystä huolimatta Pro-tukipiste ry katsoo, ettei tällä esityksellä pystytä parantamaan riittävästi eri asemassa olevien uhrien yhdenvertaisuutta avunsaajina tai parantamaan uhrien tunnistamista ja ohjautumista viranomaisavun piiriin. Mielestämme lainsäädännön kehittämistyötä tulee jatkaa tämän hallituksen esityksen jälkeenkin. Tässä lausunnossamme keskitymme käytännön tukityön ja uhrien aseman kannalta keskeisiin tekijöihin esityksessä.
Ihmiskaupan uhrin määritelmä
Ihmiskaupan uhri on esityksessä henkilö, joka on ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmässä. Määritelmä on selkeä ja kattaa kaikki uhrit kansalaisuudesta tai ulkomaalaisoikeudellisesta asemasta riippumatta.
Määritelmä on kattavuudeltaan kuitenkin riittämätön. Se jättää uhrimääritelmän ulkopuolelle ainakin ne kotikunnan omaavat uhrit, jotka eivät halua auttamisjärjestelmään, koska he saavat palvelunsa kotikunnasta. Tälle uhriryhmälle auttamisjärjestelmä näyttäytyy lähinnä viranomaislähtöisenä uhrien rekisteröintijärjestelmänä, josta ei ole käytännön hyötyä uhrille.
Nykykäytännön ja esityksen mukaan auttamisjärjestelmä voi konsultoida kuntaa, muttei voi päättää, mitä palveluita uhri kunnassa saa. Kunnalle puolestaan on tärkeää että henkilö on auttamisjärjestelmässä kirjoilla, jotta uhrille tarjotuista palveluista voidaan hakea korvausta valtiolta.
Esityksestä ei käy ilmi, mitä seurauksia kuntapalveluiden piirissä olevalle uhrille tulee, jos hän kieltäytyy hakeutumasta auttamisjärjestelmään. Voiko se esimerkiksi johtaa siihen, että kunta ei harkitse ihmiskaupassa uhriutumisesta johtuvia erityisempien palveluiden tarjoamista uhrille, vaikka hän niistä hyötyisi? Käytännön tukityön kannalta on epäselvää, mitä tarjottavaa auttamisjärjestelmällä käytännössä on uhreille, joilla on kotikunta.
Uhrien tunnistaminen
Hallituksen esityksessä auttamisjärjestelmä on lisätty yhdeksi virallisesta tunnistamisesta vastaavaksi viranomaiseksi. Auttamisjärjestelmän mandaatti tunnistaa virallisesti ihmiskaupan uhri on hyvä asia, koska se mahdollistaa uhrin virallisen tunnistamisen myös niissä tapauksissa, joissa esitutkinta tai rikosprosessi ei ole käynnistynyt tai ei käynnistykään.
Esitetty tarkoittaisi käytännössä sitä, että auttamisjärjestelmä olisi keskeinen tunnistajataho kuitenkin lähinnä ulkomailla uhriutuneiden ihmiskaupan uhrien kannalta. Auttamisjärjestelmän tunnistamismandaattia olisi mielestämme syytä vahvistaa. Näin uhrien auttamisen sidos rikosprosessiin vähenisi ja virallisesti tunnistettu uhri voisi olla auttamistoimien piirissä, vaikkei rikosoikeudellinen prosessi eri syistä käynnistyisi (riippumatta siitä, onko todennäköinen rikos tapahtunut Suomessa vai ulkomailla). Tämä voisi edistää myös eri syistä viranomaiskontakteja pelkäävien uhrien asemaa ja pääsyä auttamisjärjestelmään.
Uhrien yhdenvertaisuus ei kohennu
Kuntapalveluissa ja auttamisjärjestelmässä olevien uhrien asema ei ole nykytilanteessa yhdenvertainen eikä esitys näytä tuovan tähän ratkaisua. Kuten todettua, esityksessä ilman kotikuntaa olevien ihmiskaupan uhrien auttamistoimista vastaa auttamisjärjestelmä ja niiden uhrien, joilla on kotikunta, palveluista vastaa kunta. Käytännössä olemme havainneet, että kunnat eivät ole useissa tapauksissa pystyneet vastaamaan ihmiskaupan uhrien palveluiden tarpeeseen. Tämä on johtanut osin tilanteeseen, jossa ilman kotikuntaa olevat uhrit ovat saaneet paremmin tarpeisiinsa vastaavia palveluita kuin kotikunnan ja/tai Suomen kansalaisuuden omaavat uhrit.
Kyseenalaista on myös tulevaisuudessa, onko kuntapalveluissa olevilla uhreilla auttamisjärjestelmässä olevien uhrien kanssa yhdenvertainen mahdollisuus asiantuntevaan arvioon siitä, mitä palveluita hän tarvitsee ihmiskaupassa uhriutumisesta johtuen sekä näiden palveluiden saamiseen? Toisaalta on epäselvää, mikä merkitys kotikunnan omaaville uhreille on siitä, että he ovat myös auttamisjärjestelmän asiakkuudessa.
Auttamistoimien vastattava uhrien tarpeisiin nykyistä paremmin
Pidämme positiivisena sitä, että uhreille tarkoitettuihin auttamistoimiin on esityksessä sisällytetty neuvontaa ja ohjausta. Koska ihmiskaupan uhrien tukeminen edellyttää usein erityistä asiantuntemusta, voidaan kuitenkin pitää kyseenalaisena sitä, miten erilaisilla kunnilla on aidosti mahdollisuus tarjota laadukasta neuvontaa ja ohjausta ihmiskaupan uhreille, joita saattaa olla kunnan asiakkuudessa hyvin harvakseltaan.
Pro-tukipisteen kokemuksen mukaan ihmiskaupassa uhriutumisesta johtuvat palvelun tarpeet voivat nousta uudestaan keskeisiksi jopa vuosia sen jälkeen, kun uhri on jo poistettu auttamisjärjestelmästä. Tämän vuoksi kahden vuoden rajaus (s. 40) kunnille ihmiskaupassa uhriutumisesta johtuvista kuluista maksettavissa korvauksissa vaikuttaa lyhyeltä. Kokemuksemme mukaan turvallisuusuhat voivat uusiutua esimerkiksi tekijän vapautuessa vankeudesta tai joissakin tapauksissa tekijät pyrkivät esimerkiksi perimään tekaistuja velkojaan jopa vuosikausia. Onko tarkoitus, että samaa ihmistä haetaan uudestaan auttamisjärjestelmän asiakkaaksi, jos ihmiskaupassa uhriutumisesta johtuvat palveluntarpeet nousevat ajankohtaisiksi myöhemmin?
On merkittävää, että esityksessä on mainittu myös oikeusapu ihmiskaupan uhreille. Pidämme kuitenkin tärkeänä, että esitykseen lisättäisiin, että myös oikeusapupalveluita voisi saada uhrin tilanteen kannalta riittävän paljon ja että myös oikeusavun palvelun tarpeen arvioinnissa käytettäisiin yksilöllistä harkintaa. Esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvässä ihmiskaupassa uhriutumisen psykodynamiikasta johtuen uhrien on yleensä voitava tavata rikosoikeudellisen prosessinsa oikeudellista avustajaa useamman kerran. Tämä mahdollistaisi paremmin luottamuksellisen suhteen rakentumisen avustajan ja uhrin välille ja edistäisi uhrin mahdollisuuksia oikeudellisen asemansa ymmärtämiseen ja sen edistämiseen hänen etunsa mukaisesti. Tämä turvaisi myös laadukkaamman rikosoikeudellisen prosessin, sillä ihmiskaupparikoksissa asianomistajan todistuksella on merkittävä rooli rikosten tutkinnassa ja tuomioharkinnassa.
Toipumis- ja harkinta-ajat
Hallituksen esityksessä on pyritty kehittämään ihmiskaupan uhrien toipumis- ja harkinta-aikakäytäntöjä. Pidämme esitettyä toipumisaikaa hyvänä aloitteena, jolla tavoitellaan auttamisjärjestelmään hakeutumisen kynnyksen madaltamista. Myös se, että auttamisjärjestelmä voi esityksen mukaan myöntää luvattomasti maassa oleskelevalle ihmiskaupan uhrille harkinta-ajan on mielestämme positiivinen edistysaskel. Esityksen muotoilut toipumis- ja harkinta-aikaan liittyen kuitenkin näkemyksemme mukaan heikentävät niiden mahdollisuuksia edistää erityisesti pelkäävien uhrien hakeutumista auttamisjärjestelmään ja viranomaisavun piiriin.
Pelkäävien ja epävarmojen uhrien kannalta ongelmallisia ovat seuraavat tekijät esityksessä:
o auttamisjärjestelmän ilmoitusvelvollisuus esitutkintaviranomaisille uhreja koskevista päätöksistä toipumisajan jälkeen (Suomen kansalaiset ja luvallisesti oleskelevat) tai välittömästi harkinta-ajan myöntämisen yhteydessä (luvattomasti oleskelevat)
o toipumisaikaa tarjotaan vain niille uhreille, jotka eivät heti halua tehdä yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa; sitä ei tarjota mahdollisuutena kaikille uhreille
o auttamisjärjestelmän toipumis- ja harkinta-ajan päätöstä koskevat tiedot menevät esitutkintaviranomaisille riippumatta siitä, haluaako uhri viedä rikosasiaa eteenpäin
Edellä luetellut ongelmat ovat pelkäävien uhrien parissa tekemämme työn näkökulmasta juuri niitä esteitä, jotka estävät ns. pelkäävien uhrien hakeutumisen auttamisen ja suojelun piiriin. Lisäksi uhrien yhdenvertaisen aseman kannalta voidaan pitää ongelmallisena eroja erot harkinta-ajan ja toipumisajan pituuksissa ja siinä, missä vaiheessa uhrin kertomat tiedot siirtyvät esitutkintaviranomaisille.
Taloudellisten resurssien puute vaikuttaa uhrien auttamistoimien laatuun ja määrään sekä uhrien tunnistamiseen
Vaikka hallituksen esityksellä on mahdollisesti joitain positiivisia vaikutuksia, ei pelkkä lainsäädännön kehittäminen riitä. Esityksellä ei arvioida olevan juuri taloudellisia vaikutuksia, vaikka tarkoituksena olisi, että auttamisjärjestelmä tavoittaisi yhä enemmän tunnistettuja uhreja. Esitetyillä uudistuksilla, kuten toipumisajalla ihmiskaupan uhreille, ei päästä niille asetettuihin tavoitteisiin, ellei samalla resursoida auttamisjärjestelmässä oleville uhreille asiantuntevaa ja riittävän intensiivistä tukityötä. Esimerkiksi järjestöjen resursointi niin tunnistavana tahona kuin tukipalveluiden tuottajana on yhä joko olematonta tai heikkoa eikä mahdollista pitkäjänteistä ja asiantuntevaa tukityötä ihmiskaupan uhreille.
Ihmiskaupan uhreja koskevan lainsäädännön kehittämistä on jatkettava
Pro-tukipiste ry katsoo, että ihmiskaupan uhrien asemaan liittyvää lainsäädäntöä on kehitettävä edelleen tämän hallituksen esityksen jälkeenkin, mikäli tarkoituksena on aidosti tarkoitus edistää ihmiskaupparikoksissa uhriutuneiden ihmisten tunnistamista ja heidän avuntarpeisiinsa vastaamista. Jo hallituksen esityksen tuottamisen taustalla Sisäministeriön johdolla toimineen lainsäädäntöhankkeen aikana oli selvää, että lainsäädännön kehittämistyö jää puolitiehen. Pidämme lainsäädännön kehittämistä edelleen välttämättömänä.
Jaana Kauppinen
toiminnanjohtaja
Pro-tukipiste ry